南非新干旱政策

南非政府知道干旱救助方案应该有助于所选择农业产业和农业社会的可持续发展,也试图明确干旱救助应该何时开始何时结束,但有时救助却与周围环境条件不相适应。很多农民高估了他们农业资源条件和潜力。干旱救助方案也使得农民过度开发他们的资源,这一点是不可接受的。这一方案并不是鼓励农民采用提前预防和风险管理的办法。在南非考察期间,White和0’Meagher(1999)就观察到不适宜的政策和激励机制会导致不适当的管理,其结果是农业的不可持续和珍贵自然资源的退化。像前面提到的那样,澳大利亚的干旱政策把重点放在鼓励第一产业者采用自力更生的办法来进行干旱和农场管理。对于从事畜牧业的农民来说,政府在干旱时期提供救助的方式有三种:一是帮助农户进行牲畜迁移,二是帮助农户获得饲料,三是向农户提供贷款。南非这种干旱政策使得有些地区自1956至1986年间超过50%的时间处于灾害性干旱状态(Smith,1994)。另据1990年以前的调查,宣布处于灾害性干旱状态过多,且大多不是由于气候原因引起的,而是过度放牧造成的。过度放牧对土地退化的影响非常严重。而政府的救助政策,事实上加剧了这一影响而不是减轻了(Smith,1994)。政府何时和以何种形式在干旱时期进行干预这一问题一直困扰着许多国家的专家们。直到20世纪90年代,南非的干旱政策主要是针对从事畜牧业的农户制定的(Walters,1993)。他们认为这些地区多变的降水条件最适宜从事畜牧业。然而,干旱救助往往都流向了不善管理的农户和处于气候过渡带的地区(Smith,1993)。Bmwer(1990)指出应对干旱最好的措施是与自然互动。20世纪90年代早期新的干旱政策制定把重点放在干旱的前期准备上。Bmwer同时指出干旱的影响主要是人为因素造成的。它标志着政府政策中在干旱发生时进行国家干预的方法上有了一个重要的转折。牧业专家认为超过50%的牧场处于过度放牧状态。在FreeState省进行的研究显示,过度放牧增加了饲料短缺的时间和发生饲料短缺的概率。政府部门得出结论,如果不釆取补救措施,这个国家相当一部分土地将会退化(Bruwer,1990)o旱灾和洪灾的救助花费增加得相当快,从1984—1985年的1.5亿美元增加到了1992—1993年的3.3亿美元(Monnik,1997)。这些花费是否是政府想要的呢?随着农业自然资源的持续退化,人们强烈地感受到政府要对以往的财政援助和其他救助方法重新进行审视。正如TySOn(1988,pp.17)所强调的,6国家干旱政策:澳大利亚、南非和美国经验91应该从问题的另外一个方面去考虑,“未来的一切规划,都应该基于这样一种前提:这是一片干旱的土地,而不是雨量充沛的沃土”。20世纪80年代,南非干旱预测的准确程度令从事干旱研究活动的人折服。一项由TySOn(1986)负责的研究,通过分析南非的降雨规律、以十年为周期的干湿循环规律,成功地预测了20世纪80年代早期可能发生的干旱。VanHeerden等(1988)和其他许多人在全球范围对提供季节性降雨异常预报的可能性进行了调査,1986—1987年夏季,进行了至今为止唯一一次“官方的”长期预报。因为担心预报结果被误解,这项预报成果私下提供给了一些对这些成果感兴趣的组织,而没有在媒体上公布(VanHeerden,1990)。Tyson(1986)对南非33个广泛分布的雨fl站的夏季降水进行了研究,结果表明,降水存在明显的摆动规律,以9年为周期,一般意义上的干湿交替出现。在季节性降水量预报取得进步的同时,基于卫星的业务运行监测系统也发展起来,如国家海洋与大气局(NOAA)的高分辨率辐射仪。随着作物模型、牧场模型的建立,并能得到不同概率的降水量值,有效的监测和预报有望结合到一起。Serfomein博士,当时是负责环境事务的副主任,在南部非洲土壤保护与利用委员会关于干旱问题的讨论会上强调,这些信息对政府的长期规划是非常有用的(Serfontein,1990)。DuPOsmii(1990)对南非现有用于监测干旱的几种技术作了总结,内容包括:水供f平衡模型的应用、按概率对降水量进行分段、作物模型和遥感技术,其他还强调f确定干旱灾害严重程度的困难,因为干旱强度、干旱分布范围、持续时间和水资源需求是相互作用的。20世纪90年代早期,干旱政策的重点转移了,接受国家救助的农户将承担很大的义务。这些义务包括:农户从事的农业生产活动必须有利于资源的保护和经济的长期可持续发展(Walters,1993)。例如:只有每季都向地方农业部门报告牲畜密度(每公顷单位面积上牲畜数量)并在干旱预警发布时适时减少牲畜存栏量的农户才有资格申请国家救助。尽管这一政策有助于从事畜牧业的农户改善对国家干旱救助资金的管理,但它仍然忽视了乡村贫困人群面临缺水、食物短缺和就业困难等,而这一缺陷是制度性的(Walters,1993)。另外,目前关于灾害性干旱条件的定义仍是有利于南非的西部地区,因为这一地区降水量离差系数值较大。新干旱政策(1990年以后)关键内容之一是按牧场承载能力进行分区(Smith,1993)。南非牧场承载能力被分为5级。只有那些牲畜养殖密度低于相应区域承载能力的农户才能获得干旱救助。农户要求保留牲畜养殖记录,并每季节报告一次。宣布处于干旱状态首先由地方防旱委员会提出建议,国家防旱委员会进行监督,国家防旱委员会的行政长官最终决定。这一决定是在考虑前述国家防旱委员会确定的五个方面因素的基础上做出的。\r

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