应对巨灾的中心能力

\r 决策是应急管理最核心的要素,直接关系应急处罝的成败,甚至有人 认为决策是应急管理全过程的灵魂。?巨灾由于超越一般性突发事件的小 概率和难以预测性、巨大破坏性、持续性的威胁以及应对措施的非常规性 等特点,决定了决策对于巨灾应对而言,更加关键和致命。\r 在中国现有的应急管理体制中,并没有赋予乡镇政府决策的职能。无 论是《国家总体应急预案》还是《突发事件应对法》,突发事件应急响应 的最低决策层级都设计在县一级政府,乡镇政府在突发事件发生后的主要 职责大都在执行层面。在常规性突发事件中,乡镇政府确实不需要决策职 能。当乡镇政府在常规性突发事件发生后的第一时间把相关信息上报给上 级政府后,上级政府完全可以第一时间掌控所有的决策过程,并因为信 息、应急资源、专业力量以及应急指挥硬件设施等方面压倒性的优势而具 有远超乡镇层级的决策能力,因此应急管理体系设计由县一级政府承担决 策职能可以获得更好的突发事件处置效果。但是当巨灾发生时,这种常规 性突发事件下应急处置的假设前提发生了根本性的变化,在巨灾后一定的 时间和范围内,乡镇政府必须承担起决策的职能。这对乡镇政府而言无疑 是极大的挑战。由于现有应急制度体系并没有赋予乡镇政府太多应急处置中决策的职能,同时乡镇政府无论在人员、设备及应急资源等方面都缺乏 相关的准备,因此巨灾中只能主要依靠乡镇领导个人承担起决策的重任。 决策能力是乡村地区基层应对巨灾领导力的中心能力。\r 决策与决策能力\r 所谓决策,就是一种选择,如有人定义决策为“从两个以上的备选方 案中选择一个的过程就是决策”,?或“组织或个人为了实现某种目标而对 未来一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整的过程”有 的管理学家把决策与识别并解决问题等同起来,?这显然是从决策的本意 进一步引申至管理学的一种职能或过程。决策首先是一种个人在生产、生 活中普遍实践的行为,进而才有多个管理者共同做出决策以及组织按照特 定规则或程序进行的决策。相应决策能力首先对应着个人进行决策的能 力,进而用于描述群体或组织进行决策的能力。因此,对于决策能力的讨 论首先应该基于决策行为。\r 对于决策行为的研究可以归结为三类范式:标准化、描述性和进化论 范式。④标准化范式就是理性决策范式,是假设决策者为完全理性人,以 最优化为目标进行决策的一种行为模式。在标准化的决策行为方式中,最 佳的决策方式都是规范化、形式化及结构化的,或者说是“科学决策”。 因此,决策能力的中心问题是如何让决策者的决策行为趋于“科学决策”的方式。进一步,“科学决策”重视大量科学方法,特别是数学方法对决 策的辅助作用,在此基础上,发展出大量的决策方法和决策工具,包括利 用现代信息技术发展出来的辅助决策系统。提高决策能力的途径就是灌输 决策者科学决策的理念以及培养决策者掌握各种决策工具。决策行为的标 准化范式的主要缺陷是决策者完全理性人的假设太强,大大降低了它的应 用意义和实用价值。因此,许多学者转向以决策行为本身作为研究的基 础,强调对真实决策者的行为作出描述性说明,并通过评价一步步描述决 策者实际进行的认知和思维过程,在此基础上建构决策的模式和运作过 程。?这就是决策行为的描述性范式。描述性范式的基础是决策心理学。 描述性范式假设决策者是有限理性的,决策行为总是受到自身心理因索和 心智能力的约束。因此,通过对真实决策行为的观察而获得的决策心智模 型可以用于改善决策者的决策行为。在决策心智模型的指导下,通过首先 对决策者诊断发现决策过程存在的问题,进而有针对性通过矫正心态、更 新观念、转变思维以及调整行为等方式,最终达到改进决策者的决策水平 的目的。在描述性范式下,提高决策能力的主要途径更多的是采用案例分 析和反复练习的方式,帮助决策者间接或直接的增加决策经验,并系统性 和启发式地帮助决策者总结决策经验,提高决策能力。决策行为的描述性 范式的缺陷是难以提供一套规范的分析方法。决策行为的进化论范式是在 描述性范式基础上,强调了环境的作用,因此,决策的重点不是单纯的决 策行为的特征,而是决策者与特定环境的互动,决策行为总是与特定的环 境相配合,决策过程就是一个在特定环境下试错、取舍、整合和调整的进 化过程。\r

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